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Le principe de Standstill ou comment rappeler avec force au législateur la nécessité d’une motivation argumentée

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Le 18 mars dernier, le tribunal du travail de Liège donnait raison à plusieurs affiliés de la FGTB qui contestaient leur exclusion des allocations d’insertion. Cette actualité est une très bonne occasion pour revenir sur un principe qui a fondé de nombreux recours en cette matière: le principe de Standstill, également connu sous le nom d’”effet cliquet” ou de “théorie du non-retour”.

 

Bref rappel

 
Les allocations d’insertion sont des allocations forfaitaires, à durée déterminée (période de 36 mois prolongeable sous conditions), liées à l’accomplissement d’études du niveau secondaire (leur réussite pour les moins de 21 ans) .
Jusqu’au 27 décembre 2011, ces allocations n’étaient pas à durée déterminée. Mais l’arrêté royal du 28 décembre1 a entamé la mise à mal (à mort) de ce système d’allocations, en limitant sa durée d’octroi à 36 mois. Les années qui ont suivi ont vu d’autres mesures apparaître qui, toutes, contribuent depuis des années à vider ce système d’allocations de sa substance, en rabotant le droit aux allocations par toutes les entrées possibles. Nous les avions détaillées dans la brochure “Les allocations d’insertion de 2012 à aujourd’hui: comment nos politiques “sociales” ont vidé un droit de sa substance”, éditée fin 2018.
Ces modifications réglementaires, et en premier lieu l’arrêté royal du 28 décembre 2011, ont entraîné de nombreux recours, principalement par l’appui d’organisations syndicales, à l’instar de la FGTB, ou de CPAS aussi (plus de 500 recours rien que jusque 2017)2.
Pourquoi reparler de cela aujourd’hui ? Car, et c’est la raison pour laquelle les jugements du 18 mars dernier ont fait l’objet d’un relai médiatique, l’ONEm a décidé de ne pas faire appel. Ceci étant, personne ne peut dire ce qu’il en sera des autres dossiers en cours à l’heure actuelle. De nombreux recours sont en effet encore pendants et n’ont pas toujours donné lieu à des jugements similaires. De plus, les situations des demandeurs sont parfois très hétérogènes. Cette actualité nous donne par contre l’occasion de revenir sur un principe qui a fondé de très nombreux recours concernant les mesures mettant à mal le droit aux allocations d’insertion: le principe de standstill3.
 

 

Standstill, kezako ?

 
Vous ne trouverez pas de définition juridique du standstill dans une quelconque loi, un quelconque traité ou la Constitution. Car le standstill est avant tout un principe. Un principe qui, en droit belge, découle directement des obligations nées de notre Constitution et plus précisément, des obligations imposées à l’État belge en matière de droits sociaux4. L’article 23 de notre Constitution prévoit en effet le droit, pour tout citoyen, de mener une vie conforme à la dignité humaine. Et pour ce faire, il doit lui garantir des droits économiques, sociaux et culturels, dont le droit au travail, à la sécurité sociale, à un logement décent, etc. Ces droits sociaux appellent une prestation de la part de l’État. Sans son intervention via la mise sur pied de politiques publiques, ces droits demeurent en effet virtuels5.
C’est ici qu’intervient le principe du standstill. Parce qu’il est difficile de contrôler l’effectivité des droits sociaux et parce que l’État a en quelque sorte un programme à remplir pour garantir à chaque citoyen le droit de mener une vie conforme à la dignité
humaine en lui garantissant une série de droits sociaux, ce même État ne peut agir à rebours de l’objectif fixé6. Ceci étant dit, cela ne signifie pas non plus que l’État ne peut revenir sur certains engagements. En effet, des reculs sont possibles. Mais, pour cela, ils doivent être justifiés. Dès lors, le législateur qui opère un recul en matière de droits sociaux doit pouvoir justifier son choix. Pour reprendre la Cour Constitutionnelle, « l’article 23 (de la Constitution) contient une obligation de standstill qui interdit au législateur compétent de réduire significativement le niveau de protection sans qu’existent pour ce faire des motifs d’intérêt général »7.

Et c’est précisément l’arme juridique du standstill qui a été utilisée à maintes reprises en Justice pour contester la fin de droit aux allocations d’insertion qui a frappé de nombreux demandeurs d’emploi dès le 1er janvier 2015. Dans la pratique, au vu de la doctrine et de la jurisprudence en la matière, pour savoir si le principe de standstill est respecté concernant une réglementation, il est nécessaire de pouvoir répondre aux questions suivantes8 :

1) le niveau de protection sociale dont bénéficie le citoyen a-t-il reculé de manière significative par l’entrée en vigueur de la réglementation contestée ?
2) s’il y a recul significatif du niveau de protection sociale, ce recul est-il permis car il serait justifié par des motifs appropriés et nécessaires liés à l’intérêt général ?
3) Enfin, le recul du niveau de protection sociale est-il proportionné aux motifs d’intérêt général invoqués par le législateur ?
 

 

Cas concret

 

A l’heure actuelle, nous n’avons pas pu prendre connaissance de l’entièreté des jugements rendus le 18 mars dernier (hormis le jugement RG 15/3945/A). Ceci étant, pour comprendre de manière plus concrète le principe de standstill, rien de tel qu’un jugement à analyser.
Sans donc prétendre à l’exhaustivité, analysons le standstill à la lumière d’un jugement, celui du 2 décembre 2016 rendu par le Tribunal du Travail de Liège9, un jugement pédagogiquement intéressant et à la position pour le moins affirmée du juge.
Le recours concerne un jeune homme de 28 ans qui, après exclusion du droit aux allocations d’insertion, retourne vivre chez ses parents. En raison de la cohabitation et de la prise en compte des ressources du ménage, le CPAS lui octroie un complément mensuel de revenu d’intégration en tant que cohabitant à hauteur de 27,54 € par mois (!).Le tribunal doit donc se positionner sur les questions suivantes:
1) le niveau de protection sociale dont bénéficie le citoyen a-t-il reculé de manière significative ? A la question de savoir si les mesures prises par l’arrêté royal du 28 décembre 2011 entraînent un recul significatif de sa protection sociale, le Tribunal constate une régression sociale significative au vu de la disparition presque totale des revenus de monsieur puisqu’après la perte de ses allocations d’insertion, il ne peut plus prétendre qu’à une aide de moins de 30 €mensuels de la part du CPAS ;
2) s’il y a recul significatif du niveau de protection sociale, ce recul est-il permis car il serait justifié par des motifs appropriés et nécessaires liés à l’intérêt général ?
L’ONEm reconnaît un recul du niveau de protection sociale mais estime que ce recul est permis car justifié par des motifs appropriés et nécessaires liés à l’intérêt général. Ces motifs sont à la fois un objectif d’assainissement budgétaire ainsi qu’un objectif de relance de l’emploi, en particulier des jeunes et ce, dans un contexte d’urgence (en raison de la crise politique qui frappait alors l’État depuis près de 18 mois). En réalité, ces motifs font tout simplement référence au préambule de l’arrêté royal du 28 décembre 2011 incriminé : « vu la demande de l’urgence, motivée par la circonstance que dans le cadre de son Programme national de réforme, la Belgique s’est engagée à atteindre en 2020 un taux d’emploi de 73,2 % ; que par conséquent un programme de relance de l’emploi, en particulier pour les jeunes, doit être initié ; que dans l’accord du gouvernement, il est notamment décidé, afin de favoriser une insertion plus rapide sur le marché de l’emploi et d’accompagner mieux les jeunes, de transformer le stage d’attente en stage d’insertion professionnelle et les allocations d’attente en allocations d’insertion ; qu’aussi dans le cadre des efforts budgétaires qui doivent être livrés par la Belgique, ces mesures structurelles contribuent à la réalisation de l’objectif budgétaire prévu ; que pour ces raisons le nouveau système doit être exécuté au plus vite possible et ceci déjà à partir du 1er janvier 2012. ». De manière complémentaire, l’ONEm rappelle aussi que les mesures prises par l’arrêté contesté visent également à restituer à l’assurance chômage son caractère d’assurance, veillant à protéger les personnes qui contribuent à la sécurité sociale, et qu’au vu des mesures d’austérité qui s’imposent pour faire face à la crise et permettre à la Belgique de respecter ses engagements dans le cadre du pacte budgétaire européen de stabilité, un encadrement structurel plus strict des allocations d’insertion s’impose.
Reprenant ces motifs, le Tribunal rappelle alors que la dette de l’État est repassée au-dessus des 100% du PIB dès 2012, que la Belgique a investi et prêté environ 20 milliards d’euros au secteur des banques et assurances suite à la crise de 2008 et qu’elle a accordé sa garantie pour un maximum de 138,1 milliards d’euros aux banques. Il rappelle également que concernant le motif de la relance du taux d’emploi des jeunes, aucune mesure spécifique d’insertion des jeunes sur le marché du travail n’a été prise en même temps que se mettait en place la limitation du droit aux allocations d’insertion. Il ajoute que, loin de l’argument avancé par l’ONEm qui consisterait à dire que les jeunes ne cherchent pas d’emploi car ils bénéficient d’une rente, « la toute grande majorité des jeunes ne souhaite qu’une chose, c’est de trouver un emploi rémunérateur, acheter une maison et fonder une famille et surement pas vivre oisivement aux crochets de la société ». Il ajoute enfin que le constat que le système des allocations d’insertion est un régime d’exception dans l’assurance chômage est un constat historique. Ce constat n’enlève rien au fait qu’il est incontestable qu’avec cette mesure, une régression sociale du niveau de protection sociale des jeunes est opérée.
3) Reste alors à statuer sur la proportionnalité de la mesure prise par rapport à l’objectif fixé. Sur ce point, le Tribunal suit l’auditeur du Travail, selon lequel, budgétairement parlant, la charge des chômeurs est reportée sur les CPAS et que concernant l’insertion des jeunes sur le marché de l’emploi, il s’agit d’un leurre, le marché de l’emploi étant en régression (tablant ses propos sur les licenciements collectifs des dernières années). Ce dernier ajoute que dans un pays où les exclus du chômage basculent dans la précarité alors que le nombre de millionnaires augmente, « l’objectif budgétaire de réduire le déficit de l’état belge et la dette publique doit être un objectif commun à toute la population et il ne doit pas être assumé par une partie de celle-ci déjà précarisée ».
 
 
Que retenir ?
 
Notre Constitution garantit le droit à des conditions de vie dignes. Pour ce faire, des politiques publiques doivent être mises en place et l’Etat ne peut agir à rebours de cet objectif. Nous l’avons vu, les motifs avancés par les politiques sont parfois généraux et peu argumentés. Daniel Dumont l’a régulièrement rappelé avec les mots justes et précis qui s’imposent. Nous le reprenons ici en guise de conclusion : “Le processus législatif en matière sociale, en particulier quand il lèse un droit fondamental, doit être informé et fondé sur des données factuelles comme juridiques qui sont correctes, cohérentes et accessibles. Quand le processus législatif n’est pas adossé à pareilles données, le juge interrogé sur la conformité d’une mesure régressive avec le droit constitutionnel à la sécurité sociale — ou avec un autre droit social fondamental consacré par l’article 23 de la Constitution — est pleinement fondé à se montrer suspicieux dans le test de conformité qu’il doit opérer. Et cela doit responsabiliser le législateur : si ce dernier ne souhaite pas voir les juges s’immiscer dans les choix politiques qu’il pose, à lui de motiver adéquatement et de manière convaincante les mesures qu’il prend. C’est sans doute là, à notre avis, le plus grand potentiel de l’obligation de standstill : non pas déchainer les recours dans le seul but d’encombrer encore davantage les prétoires mais, plus en amont, contribuer à instiller chez les acteurs du processus décisionnel une plus grande « culture de la justification ». À cet égard, l’existence de travaux préparatoires devrait davantage contraindre le législateur à énoncer clairement les objectifs d’intérêt général qu’il poursuit quand il opère une réforme susceptible de mettre en cause le respect de l’effet-cliquet et, dans la même perspective, à mieux anticiper lui-même l’incidence de la réforme potentiellement litigieuse sur le plan de la proportionnalité”10.
 

Anne-Catherine Lacroix

 

1 Arrêté royal du 28 décembre 2011 modifiant les articles 27, 36, 36ter, 36quater, 36sexies, 40, 59quinquies, 59sexies, 63, 79, 92, 93, 94, 97, 124 et 131septies de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, M.B 30 déc.

3 A noter que ce principe est aussi à la base de recours dans d’autres domaines du droit social et/ou de l’aide sociale comme la dégressivité des allocations de chômage, la Grapa ou les allocations aux personnes handicapées.

4 Au niveau international, le principe de standstill découle également de l’article 12 de la charte sociale européenne (signée par la Belgique le 3 mai 1996 et ratifiée le 2 mars 2004) et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels adopté le 19 décembre 1966.

5 Hachez, Isabelle, Le principe de standstill dans le droit des droits fondamentaux : une irréversibilité relative, Bruylant, 2008, pp. 71-72

6 Hachez, Isabelle, Le standstill, qu’est-ce que c’est ?, in L’effet cliquet contre les reculs sociaux, Revue Ensemble, décembre 2016, n°92, p. 8. http://www.asbl-csce.be/journal/Ensemble92.pdf.

7 Cour Constitutionnelle, n°133/2015, 1 er octobre 2015, www.const-court.be.

8 Voir notamment sur ce sujet Lambinet, France, Mise en œuvre du principe de standstill dans le droit à l’assurance chômage : quelques observations en marge de l’arrêt de la Cour de Cassation du 5 mars 2018, téléchargeable sur http://www.terralaboris.be/spip.php?article2487.

9 Tribunal du travail de Liège, division Huy, 2 décembre 2016, RG 15/97/A.

10 Dumont Daniel, Le principe de standstill comme instrument de rationalisation du processus législatif en matière sociale Un plaidoyer illustré (Seconde partie), Journal des Tribunaux, 5 octobre 2019, n°6785, p. 627. L’article est en consultation libre sur la base de données de l’ULB (https://difusion.ulb.ac.be/vufind/Record/ULB-DIPOT:oai:dipot.ulb.ac.be:2013/301508/Holdings)